Note de Lettres Persanes en collaboration avec la Fondation Jean Jaurès
Clinton ou Trump : qui sera le meilleur ennemi de l'Iran ?
04 November, 2016
Nos deux experts publient une note sur les positions respectives des deux candidats aux élections américaines vis-à-vis de l'Iran et les relations irano-américaines après les élections du 8 novembre.
Photo: Capture d'écran d'une émission de la télévision iranienne

Quelles sont les positions de Donald Trump et de Hillary Clinton en matière de politique étrangère, et particulièrement vis-à-vis de l’Iran ? Alors que demeure une incertitude quant à l’issue du scrutin présidentiel américain du 8 novembre 2016, Delphine O et Nicolas Firmin, de Lettres Persanes, analysent cet enjeu crucial et envisagent les différents scénarios d’évolution des relations irano-américaines en cas de victoire de l’un ou de l’autre candidat. Le texte de la note est également disponible sur le site de la  Fondation Jean Jaurès.

 

À quelques jours de l’élection présidentielle américaine, la majorité des sondages donne la candidate démocrate et ex-Secrétaire d’État Hillary Clinton gagnante devant son rival républicain, Donald Trump. Qu’il s’agisse du niveau historique d’impopularité des deux candidats, de l’acrimonie des déclarations de l’une comme de l’autre, des dérapages multiples de Donald Trump ou du scandale des emails non protégés de Hillary Clinton, cette campagne présidentielle de 2016 aura été inédite à tous points de vue.

La politique étrangère n’a pas fait exception dans ce contexte exceptionnel. Les élections américaines donnent traditionnellement lieu à une confrontation de deux visions du monde sur le rôle des États-Unis dans le monde : une vision républicaine affichant un net penchant pour le recours à la force, associé à un mépris circonstancié des institutions internationales, face à une vision démocrate, davantage favorable au dialogue diplomatique sans être exempte d’une tentation interventionniste.

Or en 2016, les livres blancs respectifs du Parti républicain et du Parti démocrate semblent avoir été réécrits, du moins partiellement. Donald Trump, électron libre iconoclaste, s’est fait l’avocat d’un rapprochement avec la Russie de Poutine et d’un retrait de l’OTAN, pourtant pilier de l’alliance entre les États-Unis et l’Europe. Hillary Clinton, qualifiée par beaucoup de « faucon » et ralliée par de nombreuses personnalités républicaines, semble favoriser une politique de fermeté, voire de force, au Moyen-Orient. 

Dans cette campagne présidentielle, les deux candidats ont eu l’occasion de s’exprimer sur l’accord nucléaire signé en juillet 2015 par le groupe des P5+1 et l’Iran et, dans une perspective plus globale, la politique américaine au Moyen-Orient. Cette note présente un état des lieux des positions de chaque candidat vis-à-vis de l’Iran, puis une description des scénarios possibles d’évolution des relations irano-américaines en cas de victoire de l’un ou de l’autre candidat.

 

I - ÉTAT DES LIEUX DES POSITIONS DES CANDIDATS VIS-À-VIS DE L’IRAN 

Hillary Clinton : une méfiance profonde à l’encontre de l’« ennemi » iranien

Sur l’Iran, la position d’Hillary Clinton a sensiblement évolué depuis 2008, lorsqu’elle fustigeait son rival Barack Obama pour avoir osé proposer un dialogue direct avec Téhéran sans préconditions[1]. Il est vrai que l’ex-sénatrice de l’État de New York a voté systématiquement en faveur des sanctions successives à l’encontre de l’Iran et, lors de son mandat à la tête du département d’État américain (2008-2012), elle n’a cessé de plaider auprès des alliés des États-Unis (Inde, Corée du Sud, etc.) autant que de ses rivaux (Chine, Russie) pour les rallier à un régime extensif de sanctions onusiennes liées au programme nucléaire iranien. Pourtant, c’est la même Secrétaire d’État qui a initié les premiers pourparlers secrets entre les États-Unis et l’Iran dès 2012, trente-trois ans après la rupture des relations diplomatiques entre l’Iran et les États-Unis. Cette année-là, Hillary Clinton envoie un de ses plus proches conseillers, Jake Sullivan, rencontrer des hauts responsables iraniens à l’invitation du sultanat d’Oman, dans le plus grand secret – et ce malgré ses doutes quant au sérieux de la partie iranienne. Ce sont ces premiers contacts timides entre diplomates iraniens et américains qui sonnent le coup d’envoi de trois ans de négociations acharnées, qui aboutiront à un accord intérimaire signé à Genève en novembre 2013, puis à l’accord final conclu à Vienne en juillet 2015.

 

La stratégie Clinton : distrust and verify

Depuis la signature du JCPOA (Joint Comprehensive Plan of Action), la position d’Hillary Clinton vis-à-vis de l’accord n’a pas varié : pour la candidate, l’accord, sans être parfait, constitue une véritable avancée diplomatique qui a rendu le monde plus sûr en privant l’Iran de la capacité de développer l’arme nucléaire pour les quinze prochaines années[2]. Pour autant, le soutien apporté à cet accord et l’engagement de ne pas revenir dessus en cas de victoire de Clinton aux élections américaines ne signifient pas un blanc-seing américain à l’Iran.

 

Lors de la conférence organisée par la Brookings Institution le 9 septembre 2015, Hillary Clinton a eu l’occasion de formuler sa « politique iranienne », qui peut être résumée à un slogan : distrust and verify[3] (se méfier et vérifier). Clinton n’a cessé de l’affirmer : la conclusion de l’accord ne signifie ni un réchauffement ni un rapprochement entre Washington et Téhéran. À l’inverse de son ancien rival Bernie Sanders, la gagnante de la primaire démocrate a systématiquement écarté l’idée d’élargir le dialogue irano-américain à des sujets autres que le nucléaire.

 

L’attitude d’Hillary Clinton vis-à-vis de l’Iran, mélange de scepticisme profondément ancré et de pragmatisme diplomatique, participe d’une vision globale du monde et des relations internationales de la candidate. En effet, elle fait partie des démocrates américains qui partagent avec les néoconservateurs une foi inébranlable dans l’exceptionnalisme américain, la conviction profonde que les États-Unis doivent continuer à jouer le rôle de leader incontesté sur la scène internationale et une appétence (à divers degrés) pour le recours à la force. Ses prises de position historiques en offrent une preuve solide : favorable à l’augmentation des troupes américaines (troop surge) en Irak en 2007, partisane de l’intervention militaire en Libye en 2011 et ardente défenseuse d’un appui militaire aux rebelles syriens et de la création d’une zone d’exclusion aérienne en Syrie.

 

La tendance interventionniste de la candidate démocrate s’inscrit dans une stratégie qui consiste à combiner diplomatie et force. C’est précisément cette stratégie que la Secrétaire d’État a mis en œuvre dans ses relations avec l’« ennemi » iranien entre 2008 et 2012 : l’ouverture d’un canal de dialogue diplomatique n’aurait jamais vu le jour sans un renforcement préalable et d’ampleur inédite des sanctions, dont l’objectif assumé était d’amener l’Iran au bord du gouffre – et, in fine, à la table des négociations. Car, aux yeux de Hillary Clinton, l’Iran n’a jamais été un interlocuteur légitime, mais il reste un ennemi à faire plier[4].

 

Les relations irano-américaines perçues à travers le prisme israélien

Un coup d’œil au cercle élargi des conseillers en relations internationales de la candidate Clinton permet de s’assurer de la cohérence et de la solidité de son positionnement vis-à-vis de l’Iran. (Très) nombreuses sont les personnalités démocrates (et de plus en plus républicaines) issues des think tanks les plus prestigieux et ayant assumé de hautes responsabilités dans les administrations précédentes à conseiller et influencer Hillary Clinton dans la définition de sa politique étrangère. Le premier d’entre eux, Jake Sullivan, occupe une position doublement significative : plus proche conseiller de Clinton, qui l’écoute et lui fait confiance[5], il a mené la délégation américaine qui a établi les premiers contacts avec des Iraniens à Oman en 2012. Or Sullivan, tout en soutenant les négociations, s’est fait remarquer par sa position relativement « dure » face aux Iraniens, qui lui a même valu les louanges des opposants les plus farouches à l’accord nucléaire. Le jeune conseiller a récemment insisté sur la nécessité d’« augmenter » le prix à payer pour l’Iran s’il maintient son « attitude déstabilisatrice » au Moyen-Orient[6].

 

De grands noms qui entourent la candidate sont connus pour des positions plus ou moins interventionnistes (Leon Panetta, Michael Chertoff, David Petraeus, Jim Stavridis, etc.). D’autres encore sont connus pour leurs prises de position pro-israéliennes, qui semblent déterminer leur approche du Moyen-Orient en général et de l’Iran en particulier. Il s’agit, par exemple, de Laura Rosenberger[7], Tamara Coffee Wittes[8], Tom Donilon[9], Andrew Shapiro[10], etc. L’opinion que Clinton s’est forgée de la menace que représente l’Iran porte la marque de ce prisme israélien, assez commun à l’establishment américain : une étude minutieuse de ses nombreuses déclarations ou discours prouve que la relation avec l’Iran est systématiquement envisagée sous l’angle de la sécurité d’Israël et du soutien indéfectible de Washington à Tel-Aviv[11].

 

Donald Trump : entre coercition et appel à la renégociation d’un “mauvais contrat”

Contrairement à la candidate démocrate, Donald Trump a remporté l’investiture républicaine sans faire partie de l’appareil politique du Parti conservateur. Dans une volonté de se démarquer des positions traditionnelles des partis, il a fait des propositions iconoclastes en termes de politique internationale, notamment vis-à-vis de l’Europe, de la Syrie et de la Russie dont il souhaiterait se rapprocher. La priorité du candidat Trump en termes de politique étrangère rejoint des préoccupations nationales en termes de sécurité du territoire américain. Ainsi, sur son site de campagne, les propositions de politique étrangère sont regroupées sous la catégorie “Foreign Policy and Defeating ISIS” (Politique étrangère et vaincre Daesh), montrant clairement la priorité numéro un du candidat.

 

Le candidat républicain s’oppose à l’interventionnisme libéral et/ou néoconservateur qui a guidé la politique étrangère américaine au cours des vingt dernières années. Pourtant, la relation privilégiée avec Israël, considérée comme un sujet de quasi-politique intérieure aux États-Unis, est largement défendue par Trump. Ainsi, la critique du rapprochement de Washington et de l’Iran se trouve, pour le candidat républicain, plutôt dans le danger d’une politique régionale active de la part de Téhéran, sans atteinte directe aux intérêts américains. Une réelle aporie demeure néanmoins dans la logique de Trump : il semble esquisser une approche réaliste avec la Russie alors que la relation avec l’Iran échappe à cette logique. L’idée selon laquelle la politique étrangère du candidat républicain correspond à la doctrine réaliste en relations internationales est largement invalidée[12].

 

Le “mauvais contrat” du 14 juillet 2015

Contrairement à ses concurrents républicains Ted Cruz et Marco Rubio, Donald Trump a dénigré l’accord signé avec les Iraniens sous la présidence Obama, sans pour autant affirmer qu’il le révoquerait une fois élu. Dès août 2015, il tentait de se démarquer de ses opposants républicains en disant qu’il était une personne de compromis, encline à signer des accords et qu’il chercherait à renégocier le JCPOA plutôt qu’à s’en débarrasser car il s’agissait là juste d’un “mauvais contrat”[13]. Trump déclara un peu plus tard au cours d’un discours devant l’American Israeli Public Affairs Committee que l’accord nucléaire était catastrophique pour les États-Unis, Israël et le Moyen Orient dans son ensemble, et qu’il fallait absolument le renégocier pour qu’il bénéficie à toutes les parties[14].

 

Les termes de l’accord dénoncés par Trump concernent surtout le rapatriement de 150 milliards de dollars d’avoirs iraniens. Il soupçonne Téhéran de vouloir utiliser ces sommes pour le financement d’activités terroristes et déstabilisatrices de la région via notamment le Hezbollah libanais et le Hamas. Par ailleurs, le transfert d’avoirs à hauteur de 400 millions de dollars en janvier 2016, peu après la capture de soldats américains dans le Golfe persique, est considéré par le candidat républicain comme le versement d’une rançon, véritable humiliation pour les États-Unis. C’est pourquoi, dans ses nombreuses interventions, Trump a souvent mis l’accent sur la faiblesse de l’accord qui ferait des États-Unis les obligés des Iraniens, notamment sur la question des transferts d’argent.

 

« L’Iran n’était pas une menace avant Obama »

Pour le candidat républicain, la signature de l’accord sur le nucléaire iranien a permis à Téhéran de tester les limites des États-Unis et donc de développer son influence néfaste au Moyen-Orient. C’est pourquoi Trump a choisi de s’entourer d’une équipe censée forger une politique très dure à l’égard de Téhéran. L’équipe dont il s’est entouré a néanmoins laissé les observateurs circonspects, tant les conseillers cités ont une réputation controversée ou sont totalement inconnus des spécialistes de relations internationales[15]. Walid Phares est l’une de ces personnalités : phalangiste chrétien au cours de la guerre civile libanaise, il a conseillé Mitt Romney sur les dossiers de politique étrangère lors de la campagne présidentielle de 2012 et intervient en tant qu’expert sur les questions de terrorisme pour la chaîne de télévision Fox News. Il est notamment connu pour ses positions anti-iraniennes et très controversées à l’égard de l’islam en général. Longtemps considéré comme le colistier de Trump pour l’élection de novembre 2016, le Lieutenant Général Michael Flynn a, lui, une approche plus pragmatique des questions internationales. Il a souligné la nécessité de travailler avec Moscou sur les dossiers sécuritaires au Moyen-Orient, de la même manière qu’il avait été possible de travailler avec la Russie sur les Jeux olympiques de Sotchi en 2014 ou sur l’accord nucléaire iranien[16]. Ainsi, Flynn considère que la Russie a un rôle positif à jouer pour contraindre l’Iran à renoncer à ses ambitions hégémoniques.

 

Mike Pence : un colistier faucon

Raillé pour ses positions iconoclastes par rapport à la tradition interventionniste du GOP, Donald Trump a choisi un colistier beaucoup plus en phase avec la tradition républicaine de ces dernières années. Mike Pence est un homme politique de carrière, plusieurs fois élu à la Chambre des représentants et actuel gouverneur de l’Indiana depuis 2013. Conservateur pur jus, Pence semble en désaccord avec Trump sur la conduite des affaires extérieures des États-Unis, notamment vis-à-vis de la Russie, en prônant une attitude plus proche de celle de Clinton. Sur le dossier iranien, Pence a fait partie des quatorze gouverneurs d’États qui ont envoyé une lettre au président Obama en septembre 2015, appelant celui-ci à rejeter l’accord de Vienne[17]. Quand il siégeait à la Chambre des représentants, Pence a été très actif aux côtés de législateurs démocrates et républicains qui travaillaient à l’élaboration de mesures toujours plus restrictives à l’encontre de l’Iran. Le danger souligné par le gouverneur de l’Indiana est celui de voir l’Iran poursuivre ses ambitions nucléaires à l’issue de la période de quinze ans qui limite l’enrichissement de l’uranium iranien.

 

II - APRÈS LE 8 NOVEMBRE : QUELLE POLITIQUE AMÉRICAINE VIS-À-VIS DE L’IRAN ?

Le scénario Clinton

Tout porte à croire que si Hillary Clinton est élue le 8 novembre 2016, la politique américaine en Iran restera figée sur un statu quo cristallisé autour de l’accord nucléaire. Ce statu quo devrait signifier à la fois le refus d’engager un dialogue avec Téhéran au-delà de la stricte mise en œuvre de l’accord nucléaire et la réticence à revenir à une situation volatile et explosive semblable aux années Bush et Ahmadinejad, qui pourrait conduire à un énième engagement militaire américain dans la région.

 

La candidate démocrate aux élections américaines, en dépit d’un scepticisme initial quant à l’efficacité de l’accord nucléaire, s’est finalement ralliée à ce qui est devenu un des succès historiques du président Obama. Cette volonté affichée de ne pas remettre en cause les termes de l’accord s’applique aux sanctions : Hillary Clinton ne soutiendra pas le vote d’une nouvelle série de sanctions liées au programme nucléaire iranien, déjà programmée par les sénateurs républicains. En revanche, elle n’a pas fermé la porte à de nouvelles sanctions liées à d’autres sujets : programme militaire iranien (non-nucléaire), violations des droits de l’Homme, soutien à des organisations terroristes, etc.

 

De même, les déclarations de Hillary Clinton ne permettent pas le doute : la candidate est profondément convaincue du caractère irrémédiablement hostile et malfaisant de la puissance iranienne[18]. Par conséquent, l’ouverture de canaux directs de discussion Washington-Téhéran sur les nombreuses questions internationales où l’un et l’autre partagent des intérêts communs semble hors de question pour une administration Clinton. Qu’il s’agisse de la lutte antiterroriste au Moyen-Orient, de l’écrasement de l’État islamique en Irak et en Syrie, de la reconstruction de l’Irak ou de la sortie de crise en Afghanistan, il est donc hautement improbable que les États-Unis initient un dialogue ou des négociations avec l’Iran sur des crises que les deux pays ont pourtant intérêt à voir résolues au plus vite.

 

Néanmoins, faire d’Hillary Clinton un « faucon » serait donner peu de crédit à une vétérane de la diplomatie américaine, dont la ligne directrice semble malgré tout guidée par des principes de prudence et de mesure. Alors que l’intervention occidentale en Libye s’est avérée un désastre, que l’Irak est en proie aux saignées de Daesh et au délitement de l’État, que les Talibans reprennent du terrain en Afghanistan, il est peu probable que la présidente Clinton entreprenne une énième incursion américaine dans la région. La tentation interventionniste aurait donc peu de chances de se concrétiser, même en cas de refroidissement soudain des relations irano-américaines. En tout état de cause, l’état des finances américaines et la profonde nature isolationniste des électeurs ne devraient pas pencher en faveur d’une politique étrangère trop audacieuse.

 

Au final, il faut croire que la politique étrangère d’une présidente Clinton s’inscrirait dans une continuité historique américaine. Loin de souhaiter redéfinir les relations des États-Unis avec ses partenaires du Golfe persique[19] ou de pousser l’allié israélien vers une solution politique (au risque de l’aliéner), comme a semblé vouloir le faire le président Obama, Hillary Clinton s’en tiendra selon toute probabilité au respect de la géographie des alliances traditionnelles des États-Unis.

 

Le scénario Trump

Évidemment, la nature multilatérale de l’accord de Vienne ne cadre pas avec le programme de Donald Trump. Bien qu’un mécanisme de snap back (remise en place) des sanctions soit prévu en cas de violation des termes de l’accord, il semble peu probable que le Conseil de sécurité des Nations unies autorise le retour des sanctions onusiennes aussi facilement. La réouverture du marché iranien profite largement à quatre des cinq membres permanents du Conseil de sécurité. La Russie ne sera probablement pas aussi disposée à revoter un régime de sanctions à l’égard de l’Iran. De même, les Européens, au premier rang desquels les Français, les Allemands et les Italiens, qui ont bénéficié du rapprochement avec Téhéran, ne laisseront pas les Américains torpiller l’accord de Vienne.

 

SiTrump souhaite agir seul, sans concertation internationale, la situation la plus envisageable serait une tentative de retrait américain unilatéral de l’accord. Toutefois, celui-ci ayant été signé par les États-Unis, il est donc difficile de remettre en cause un traité international adoubé par une administration précédente. L’accord ayant également été adopté par le Conseil de sécurité sous la Résolution 2231, il sera impossible de revenir dessus sans une nouvelle résolution du Conseil de sécurité. La remise en place de sanctions par les États-Unis pourrait donc se faire au niveau national, via le mécanisme législatif national, au risque que cette nouvelle donne soit dénoncée par l’Iran qui pourrait ne plus se sentir lié par l’accord.

 

Le retour d’un régime de sanctions contre l’Iran doit être soumis au vote d’un Congrès dont la composition changera avec l’élection du 8 novembre. En effet, 34 sièges de sénateurs seront renouvelés (soit un tiers de la chambre haute) et la Chambre des représentants sera renouvelée entièrement. Au vu des sondages, il se peut que le pouvoir législatif soit contrôlé par des démocrates, y compris dans le cas où la Maison-Blanche serait occupée par un républicain. Or les questions de politique étrangère, et notamment celles ayant trait à l’Iran, font souvent l’objet de coalitions bipartisanes qu’il serait difficile d’envisager aujourd’hui. Toujours est-il qu’un vote sur le renouvellement des sanctions contre l’Iran est à l’ordre du jour au mois de novembre. Le Iran Sanctions Act, promulgué en 1996 et renouvelé en 2006, sera soumis à un second vote de prolongation en novembre.

 

De facto, le non respect de l’accord de Vienne reviendrait à bafouer unilatéralement le droit international. Dans le cas d’une victoire de Donald Trump, il est probable que l’administration américaine chercherait à isoler l’Iran autrement, dans le cadre de l’accord de 2015. Une tâche qui sera peu aisée face à des États qui décideront immanquablement d’aller à l’encontre des décisions américaines en la matière.

 

III - CONCLUSION

Face au cirque médiatique des élections américaines et aux déclarations fracassantes de Donald Trump, comment le gouvernement iranien anticipe-t-il les résultats de ces élections ? L’hostilité affichée de Trump et son caractère imprévisible n’augurent rien de bon pour le gouvernement de Rouhani, qui concourra lui-même de nouveau au poste de président en mai 2017. Une victoire de Hillary Clinton, qui ne reniera pas les engagements d’Obama, semble constituer la solution la plus stable, bien qu’il soit désormais clair qu’elle n’ouvrira pas la porte à d’autres sujets de négociations. À l’inverse, les ultraconservateurs iraniens, opposés au rapprochement avec l’Occident, verraient d’un bon œil une victoire de Trump, qui aboutirait selon toute probabilité à un refroidissement des relations avec les États-Unis.

 

Du point de vue français, une victoire de Clinton serait évidemment préférable, puisqu’elle emporterait l’assurance d’un respect des engagements de l’accord, indispensable pour la complète reprise des relations, notamment économiques, entre la France et l’Iran. A contrario, une présidence Trump serait associée à une instabilité et une imprévisibilité dommageables à la conduite d’une politique étrangère cohérente avec l’allié américain. En tout état de cause, quel que soit le prochain occupant de la Maison-Blanche, un désinvestissement des États-Unis dans ses relations avec l’Iran est à anticiper, après l’avancée historique de l’accord nucléaire. Ce désengagement devrait offrir une opportunité et un espace que la France pourrait rapidement investir afin de renforcer son action diplomatique dans le conflit syrien et ses relations commerciales avec l’Iran.

 

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